הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית עקרונות, תסריטים והמלצות

Transkript

1 מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית עקרונות, תסריטים והמלצות שלמה חסון, ראש הפרויקט אבי בן בסט אפרים הלוי אורי נאמן דויד ניומן רובי סיבל אברהם סלע ערן פייטלסון האוניברסיטה העברית ירושלים בית ספר פדרמן למדיניות ציבורית וממשל ירושלים תשע א / 2011

2

3 תוכן העניינים מבוא מטרת המחקר תסריט גבול כפול: יציאה ישראלית חד-צדדית או פלסטין כמדינת חסות 28 הדיון המחקרי והפוליטי 7 בנושא הגבולות בין ישראל לרשות הפלסטינית תסריט גבולות בינלאומיים מוסכמים: שתי מדינות לשני עמים הטענות בראי התיאוריה תווא י הגבול האפשריים: עץ התסריטים מתודולוגיית התסריטים הגבולות האפשריים על פי התסריטים במסגרת המשפט הבינלאומי הערכת סבירותם של התסריטים השונים התסריטים תסריט ללא גבולות: בדרך למדינה דו-לאומית תסריט ללא גבולות: באין פתרון תסריט גבולות ביניים: מדינה פלסטינית בגבולות ביניים תובנות העולות מהתסריטים ומהערכתם היערכות לעתיד: תסריטי הייחוס והתגובה הישראלית תסריט ייחוס - 1 גבולות קבע בהסכמה עם הממשל האמריקני ואש ף

4 תסריט ייחוס - 2 הכרזה פלסטינית על מדינה, עם או בלי ציון גבולותיה תסריט ייחוס - 3 דרישות פלסטיניות קיצוניות, ומולן יוזמה ישראלית להשגת הסכמה אמריקנית לפתרון מדיני תוך יצירת גבול כפול תסריט כישלון המהלך המדיני תסריט 4. גבולות בינלאומיים מוסכמים מקורות קורות חיים רשימת לוחות לוח 1: גורמים קריטיים ואקטיביים סיכום והמלצות 40 לוח 2: לוח התסריטים נספחים: תסריטים מפורטים תסריט 1.1. ללא גבולות: בדרך למדינה דו-לאומית תסריט 1.2. ללא גבולות: באין פתרון תסריט 2. גבולות ביניים תסריט 3. גבול כפול רשימת איורים איור 1: עץ התסריטים - מפת הדגמים האפשריים מבחינה תיאורטית איור 2: מפת החשיבה איור 3: דיאגרמת הצירים

5 מבוא צוות מחקר שפעל במסגרת מכון שאשא למחקרים אסטרטגיים בשנים סיים את עיקר דיוניו לקראת קיץ 2010, לפני פסגת וושינגטון, שנערכה בהשתתפות ראש ממשלת ישראל, בנימין נתניהו, וראש הרשות הפלסטינית מחמוד עבאס - אבו מאזן, ושבה השיק הנשיא אובמה את המשא ומתן המחודש בין ישראל לרשות הפלסטינית. מתוך הדיווחים על הפסגה, שנערכה ב- 2 בספטמבר 2010, עולה כי ראשון הנושאים שעלו על סדר היום הוא נושא הגבולות. נראה כי גם אם יגיעו הצדדים להבנות והסכמים, הרי שעניין הגבולות עתיד להעסיק אותם במשך תקופה ארוכה מאוד, וזאת מכמה סיבות: 1 עצם. 1 ההסכמה בנושא זה, כמו בכל נושא אחר, לא יאותת על סיומו של תהליך עשיית השלום כי אם רק על סיומו של שלב אחד ב"תהליך". הכלל כי "דבר אינו מוסכם עד שהכול מוסכם" יחול גם על תהליך זה כולו. 2 יישומו. 2 של הסכם כולל ומפורט בין ישראל לבין הפלסטינים על כל מרכיבי השלום יהיה מותנה ללא ספק בקיומם של תנאים שיאפשרו את התנעתו. אחד העיקריים שבהם היא יכולת מוכחת של הצד הפלסטיני, ויש שיאמרו גם של הצד הישראלי, לעמוד בדרישות הבסיסיות לביצוע אמין של מחויבויותיהם על פי ההסכם. 3 תהליך. 3 היישום יארך מספר שנים, שבמהלכן ייתכנו עיכובים בלוחות הזמנים הן מחמת קשיים של כל אחד מן הצדדים והן בשל נסיבות חיצוניות כגון התפרצות מעשי איבה באזור, משברים בינלאומיים ועוד. 4 במהלך. 4 תקופת היישום הארוכה יחסית ייתכנו שינויי שלטון, אישיים ואחרים, אצל כל אחד מהצדדים. גם בהתקיים כללי הרציפות השלטונית, המחייבים עמידה בהסכמים שנכרתו כדין, אפשר ששינויים פנימיים וחיצוניים יכתיבו למי מהצדדים או לשניהם למצער "עיון מחדש" בפרטי ההסכמות. בתקופת היישום ייתכנו גם שינויים אישיים בהנהגות של המדינות או הגופים שעליהם יוטלו מחויבויות על פי הסכם זה )ארצות הברית, הרביעייה, נאט"ו ועוד(. בשים לב לכל האמור יש חשיבות לכך כי ניתוחים ותסריטים בסיסיים יעמדו הן לרשותו של כל מי שיש לו עניין בתהליך העכשווי-המיידי והן לרשותו של מי שרוצה לצפות קדימה, לימים ולשנים שיבואו לאחר השגת ההסכם. עבודה מקיפה זו נועדה "לעשות סדר" בשלל המרכיבים של פסיפס השחקנים והאינטרסים ולאפשר ניתוח אופציות לטיפול בסוגיות העשויות להתעורר בעקבות ההסכם או לאחר ששחקן מרכזי זה או אחר ישנה עמדות בלחץ האירועים או בשל שינויים אישיים בהנהגות המדיניות. מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 5

6 מטרת המחקר עבודה זו נועדה לבחון באמצעות פיתוח מספר תסריטים את הגבולות העתידיים בין מדינת ישראל לרשות הפלסטינית. השאלות הנשאלות בהקשר זה רבות ומגוונות. האם בכלל יהיה גבול בין ישראל לרשות הפלסטינית או שמא עתיד הוא להיעלם? אם יהיה גבול - מה יהיה אופיו? האם יהיה זה גבול המותווה בהסכמה, תוך קיום יחסים מסחריים וחברתיים פתוחים, או אולי גבול המותווה באופן חד-צדדי ומותיר מרכיבים רבים בסכסוך ללא פתרון? אם ייעלם הגבול - מה יהיה אופי הישויות המדיניות באזור? האם תמשיך מדינת ישראל להתקיים כמדינה יהודית ודמוקרטית? מה הם התהליכים ומי הם השחקנים הראשיים העתידים לעצב את תוואי הגבול ואופיו? הגבול, כפי שעולה משאלות אלה, אינו נתפס בהכרח אך ורק כקו סטטי במרחב, המפריד משפטית בין שתי ישויות מדיניות. הוא גם משקף מערכת יחסים דינמית בין מדינות השוכנות משני צדיו. ואכן, חלק גדול מהמחקר בן זמננו מוקדש לתהליכים המבנים את אופי הגבול ואת היחסים בין המדינות שמשני עבריו. מעניינת במיוחד הטרנספורמציה של קווי גבול עם המעבר מתפיסות גיאופוליטיות, המדגישות את הצורך בביטחון, לתפיסות כלכליות, המדגישות את התהוותה של מערכת גלובלית חוצת גבולות )2003.)Newman, בניגוד לעבודות אחרות, המתמקדות בתוואי הקו ובעיקר בקו הגבול הרצוי, עבודה זו מתחקה אחר התהליכים העשויים ליצור מתווי גבול שונים ומגוונים. היא גם שואפת לברר אילו מערכות יחסים עתידות להתפתח משני עברי הגבול, תוך התייחסות לאי-ודאויות, לסיכונים ולהזדמנויות העתידים להתגלות בטווח הארוך. זהו ניתוח מקיף וכולל, המתייחס להיבטים שונים של הסכסוך הישראלי- פלסטיני ובכללם גיאופוליטיקה, כלכלה, משפט בינלאומי, פוליטיקה, סביבה, התיישבות ועוד. הוא מכוון לטפח בקרב קובעי מדיניות ובקרב המתעניינים בתחום מודעות למורכבות הנושא ולתהליכים ארוכי טווח, לזהות גורמים העשויים לעצב את תוואי הגבול בין ישראל לרשות הפלסטינית ואת אופיו ולהעלות מספר הצעות והמלצות. התסריטים המוצגים הם סיפורים על העשוי לקרות בעתיד. בניגוד לחשיבה הפוליטית, המעדיפה להתמקד בדגם הגבול הרצוי ביותר, גישת התסריטים מעלה אפשרויות שונות שיש בהן כדי להצביע על הזדמנויות אך גם על סיכונים. באופן זה היא מכוונת לעורר חשיבה על דגמים ותהליכים שבדרך כלל נוטים להתעלם מהם. אין פירוש הדבר כי אחד מן התסריטים עתיד בהכרח להתגשם באופן מלא או חלקי. מה שחשוב הוא היציאה מהרגלי החשיבה הקיימים ורכישת ניסיון בחשיבה על הבלתי-צפוי ועל מה שנראה כבלתי-אפשרי. בדרך זו ניתן 6 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

7 לשפר את סביבת החשיבה תוך קריאת תיגר על התפיסות הקיימות, לטפח חשיבה "מחוץ לקופסה" ולבחון הזדמנויות חדשות. בניגוד לחשיבה המדעית, הממוקדת בדברים שקרו בעבר ובהווה, התסריטים צופים פני עתיד ומתמודדים עם השאלה הבסיסית "מה יקרה אם?" לאור זאת מעלה המחקר שלוש שאלות מרכזיות: 1 מה. 1 הם הדגמים האפשריים של תוואי הגבול ואופיו? 2 מה. 2 הם התהליכים המעצבים כיום את תוואי הגבול ואופיו, ואילו תהליכים עשויים לעצבו בעתיד? 3 כיצד. 3 ניתן לפעול לנוכח התפתחות של כל אחד מתווא י גבול אלה? הדיון המחקרי והפוליטי בנושא הגבולות בין ישראל לרשות הפלסטינית הגבולות בין ישראל לרשות הפלסטינית עומדים במרכז הדיון הציבורי והמחקרי. ניתן לסווג את הדברים שנאמרו ונכתבו בנושא בשתי קטגוריות עיקריות: 1 דגמים. 1 עתידיים של גבולות, מבלי להתייחס לעומק התהליכים העומדים מאחורי הדגם ועלולים למנוע את מימושו או לשבשו. דוגמאות לכך הן יוזמת ז'נבה בדבר גבולות קבע מוסכמים המושתתים על העיקרון של שתי מדינות לשני עמים )יוזמת ז'נבה, 2009(, התנתקות חד-צדדית יזומה והיערכות על קו הפרדה בעל אופי יישובי ודמוגרפי )שגיא ושר, 2002; שיפטן, 1999(, התערבות בינלאומית והקמת מדינת חסות בפלסטין )2003,)Indyk, חילופי שטחים מוסכמים בין ישראל, מצרים והרשות הפלסטינית Ben-Arieh,( 2005( או הקמת פדרציה ירדנית-פלסטינית )איילנד, 2010(. 2 תהליכים. 2 קיימים, מבלי להתייחס באופן מעמיק לדגמי הגבול העשויים להיווצר בעקבותיהם בעתיד ולמשמעותם. דוגמאות לכך הם מחקרים וניתוחים של פוליטיקאים שונים, הגורסים כי התהליכים המתחוללים כיום אינם מאפשרים הגעה לפתרון של גבול מוסכם )ענבר, 2007; Yaalon, Inbar, 2009 ; 2008(. עבודות אלה מסבירות באופן מעמיק את התהליכים המונעים הגעה לדגם של גבול מוסכם, אך אינן מבהירות מה יהיה מתווה הגבול החלופי ומה תהיה משמעותו המדינית, החברתית והפוליטית. כך, למשל, לא ברור לאן מובילים התהליך הנוכחי של התרחקות מהסדר קבע שעליו עומד אפרים ענבר או התהליך של בנייה מלמטה-למעלה שמציע משה יעלון, לאילו מתווי גבול מובילים התהליכים הללו ומה השלכותיהם על מדינת ישראל ועל אופייה כמדינת לאום יהודית וכמדינה דמוקרטית. מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 7

8 הטענות בראי התיאוריה שני טיפוסי הטענות - דגמים עתידיים ותהליכים קיימים - משקפים משאלות לב המחליפות את המצוי ברצוי. אלה המתמקדים בדגמים אומרים מה תוואי הגבול הרצוי, אך אינם מסבירים כיצד נגיע אליו. לעומת זאת, אלה המתמקדים בתהליכים נאחזים בהם על מנת לסכל את מה שנתפס בעיניהם כתוואי בלתי רצוי. על אף השוני הערכי, המשותף לשני סוגי הטענות הוא ההתמקדות ברצוי: פעם מצד האוטופיה )שינוי המצב הקיים על ידי יצירת דגם חדש( ופעם מצד האידיאולוגיה )שימור המצב על ידי אי-התערבות בתהליכים הקיימים(. יוצא דופן מבחינה זו הוא הניתוח של חוקרים כמו מרון בנבנשתי או יהודה שנהב. אלה מתמקדים בתהליכים הקיימים, מבקרים את נטיות הלב של השואפים לפתרונות נטולי אחיזה במציאות ומראים כיצד התהליכים הקיימים מוליכים אל דגם של מדינה דו-לאומית )בנבנשתי, 2010; שנהב, 2010(. אלא שבניתוח זה חסר עימות בין המצוי לרצוי. בסופו של דבר, נכון לסוף שנת 2010, רוב הציבור בשני הצדדים מתנגד לגלישה לעבר מדינה דו-לאומית. יתר על כן, הניסיון הבינלאומי מלמד כי זהו מתכון בדוק להעצמת הסכסוך ולאו דווקא למיתונו. הוא מעודד בדלנות, שחיתות, פיצול ונטייה עזה לפרישה המלווה לא אחת במלחמת אזרחים עקובה מדם )ראו מקרי קפריסין ויוגוסלביה, וכן מלחמת האזרחים בלבנון בעבר והמצב השברירי בה כיום(. דוגמה בת זמננו לכישלונו של דגם זה היא מדינת בוסניה-הרצגובינה. מדינה זו מפוצלת לשתי ישויות מדיניות נפרדות כמעט לחלוטין - רפובליקת סרפסקה והפדרציה של בוסניה והרצגובינה - כאשר הראשונה שואפת לפרוש ולחבור לסרביה. בתחום האקדמי והפוליטי חסר דיון המתייחס לתהליך ולדגם כאחד ובוחן את הרצוי לנוכח התפתחות המצוי. בדיון זה צריך לברר שלוש שאלות: מה הם הדגמים האפשריים? מה הם התהליכים האפשריים לנוכח מערכת הכוחות הפועלים? ובהינתן הדגמים והתהליכים הללו - מה יש לעשות כדי לקדם תהליכים רצויים ולמנוע כאלה שאינם רצויים? בירור השאלות הללו מאפשר לבחון סוגיות כגון: לאן מוליכה ההתפתחות ההיסטורית? מה יכול לשבור את ה"היגיון" שלה לנוכח אי-ודאויות? אילו טיפוסים של גבולות יכולים להיווצר בעקבות התפתחויות אפשריות שונות? מה יש לעשות על מנת להעצים התפתחויות מסוימות ולעצור אחרות? כל אלה הן השאלות המעניינות, שלרוב אינן נשאלות. עבודות מסוג זה מעטות. כך, למשל, שלושה מתוך ארבעה תסריטים שפותחו ערב ההתנתקות מרצועת עזה הזהירו כי היציאה החד-צדדית עלולה לחזק את הכוחות הקיצוניים, לפרק את הרשות הפלסטינית ולהביא לקריאה למעורבות כוחות בינלאומיים )חסון, 26-16(. 2005: באופן דומה בחן רמי נסראללה באמצעות שלושה תסריטים את העתיד להתרחש ברשות הפלסטינית בעקבות 8 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

9 ההתנתקות )2007.)Nasrallah, תסריט אחד הראה כי קיימת סכנה מוחשית של התמוטטות הרשות הפלסטינית, או למצער קריעתה לשניים. תסריט שני הצביע על האפשרות כי בעקבות הקרע בין חמאס לפתח לא תתאפשר התקדמות לקראת הסדר מדיני, וכי בהמשך אף תיתכן התערבות בינלאומית והפיכתה של הרשות למדינת חסות. תסריט שלישי תיאר תהליך דמוקרטיזציה של הרשות הפלסטינית. תווא י הגבול האפשריים: עץ התסריטים על מנת לברר את מגוון הדגמים האפשריים של תוואי הגבול העתידי פיתחנו עץ תסריטים, הבוחן את היווצרותם של תווא י גבול שונים תוך התמודדות עם שאלות מהסוג "מה יקרה אם?" )ראו איור 1(. איור 1: עץ התסריטים - מפת הדגמים האפשריים מבחינה תיאורטית האם ניתן להגיע להסכם בר-יישום בנוגע לגבולות הקבע? כן האם מתווה הגבול יהיה בר-קיימא? לא האם ייקבעו גבולות ללא הסכם? כן לא כן לא 10. גבולות מדיניים מוסכמים, יציבים ומוכרים על ידי הקהילה הבינלאומית האם תהיה התערבות מבחוץ? כן לא 5. גבול כפול: יציאה ישראלית חד-צדדית 6. גבולות ביניים: הסכם או הכרזה פלסטינית חד-צדדית האם תתבטל הדמוקרטיה בישראל? כן לא 8. גבול כפול: התערבות בינלאומית-מדינת חסות פלסטינית 9. גבולות מדיניים עם ירדן ומצרים סיפוח הגדה לירדן ועזה למצרים 7. גבולות אמורפיים: מדינה פלסטינית כושלת 4. גבול על הירדן: ארץ ישראל השלמה 1. אין גבול: מדינה דו- לאומית בצורות שונות )מדינת כל אזרחיה או כל לאומיה, פדרציה( 2. אין גבול: סכסוך מתמשך והתערבות בינלאומית - משטר חסות באזור הישות הפלסטינית 3. היעלמות הגבול: התמוטטות הרשות הפלסטינית מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 9

10 השאלה הראשית, שממנה מסתעפים יתר הענפים בעץ התסריטים, היא: "האם ניתן להגיע להסכם בר-יישום על גבולות הקבע?" התשובה לשאלה זו יוצרת את ההסתעפות הראשית בעץ התסריטים: "כן" - יהיה הסכם, ו"לא" - לא יהיה הסכם. אם לא ייחתם הסכם, השאלה היא: "האם ייקבעו גבולות ללא הסכם, כלומר באופן חד-צדדי?" אם התשובה לשאלה שלילית, עולה השאלה: "האם במדינת ישראל שתשלוט במרחב יתבטל המשטר הדמוקרטי?" אם התשובה שלילית, כלומר, מדינת ישראל השולטת בכל המרחב תהיה מדינה דמוקרטית, פירוש הדבר שהגבול ייעלם. כלומר, בעקבות אי-חתימת הסכם בין הצדדים, אי-התוויית גבולות באופן חד-צדדי ואי-ביטול המשטר הדמוקרטי - ייעלם הגבול, וייתכנו שלושה תסריטים )1-3(. בתסריט 1 אין גבול ומופיעה מדינה דו-לאומית בצורות שונות: מדינת כל אזרחיה או כל לאומיה; בתסריט 2 אין גבול ומתקיים סכסוך מתמשך ואפשרות של התערבות בינלאומית תוך הקמתה של מדינת חסות פלסטינית; בתסריט 3 נעלם הגבול ואתו מתמוטטת הרשות הפלסטינית. אם לא ייחתם הסכם, לא יותוו גבולות באופן חד-צדדי ויבוטל המשטר הדמוקרטי, תיכון בכל רחבי הארץ מדינה יהודית שתושתת על משטר לא-דמוקרטי. זהו תסריט - 4 מדינה יהודית בארץ ישראל השלמה, שאינה מושתתת על אדנים דמוקרטיים. אם לא ייחתם הסכם אך הגבולות ייקבעו באופן חד-צדדי, יתהווה אחד משני התסריטים הבאים: תסריט - 5 גבול כפול, או תסריט - 6 גבולות ביניים. התסריט של גבול כפול יכול להיווצר בעקבות התנתקות ישראלית חד-צדדית והתכנסות מעבר לגדר ההפרדה, תוך שמירה על גושי ההתנחלות הגדולים והשארת כוחות ביטחון לאורך הירדן. באופן זה יהיה לישראל גבול ביטחוני לאורך הירדן וגבול מדיני לאורך הגדר. התסריט של גבולות ביניים יכול להתהוות בעקבות הסכם בין שני הצדדים או בעקבות הכרזה פלסטינית חד-צדדית על הקמת מדינה בגבולות זמניים. בהנחה שניתן להגיע להסכם בדבר גבולות הקבע, השאלה המעניינת היא: האם יהיה ההסכם בר-קיימא? שאלה זו מדגישה את העובדה כי בנסיבות של סכסוך מורכב וממושך אין די בחתימת הסכם שלום, ויישומו אינו מובן מאליו ותלוי במידת הנכונות והדבקות של הצדדים החתומים עליו להגשימו הלכה למעשה. כך, למשל, ללא ליווי ההסכם בדיווידנדים כלכליים וחברתיים, בביסוס היציבות הפוליטית ובלגיטימיות הפוליטית של מקבלי ההחלטות בשני הצדדים, הוא עלול להתמוטט בתוך זמן קצר. ואכן, מחקר שערך סטפן סטדמן מראה כי רוב ההסכמים שנחתמו בין צדדים לסכסוכים אתניים התמוטטו תוך חמש שנים מיום חתימתם )2001.)Stedman, מתברר שככל שסביבת היישום של ההסכם מורכבת וקשה יותר וככל שהנכונות של מדינות באזור ובעולם לתמוך בהסכם 10 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

11 קטנה יותר, כך ההסתברות להתמוטטות ההסכם גדולה יותר. אם ייחתם הסכם ויתברר כי אינו בר-קיימא, השאלה המתבקשת היא: האם תהיה התערבות מבחוץ לצורך שיקומו? אם לא תהיה התערבות, עלול להתפתח תסריט 7 של גבולות אמורפיים המקיפים מדינה פלסטינית כושלת. ישראל תצטרך להחליט מה בדעתה לעשות. אם תכבוש שוב את שטחי הגדה ועזה על מנת להבטיח את ביטחונה, עשוי הדבר להוביל לשיבה לתסריטים של מדינה דו-לאומית )תסריטים 2 1, ו- 3 בעץ התסריטים(. אם המעצמות יחליטו להתערב על מנת לשקם ולנהל את המדינה הפלסטינית, ייתכן שתקום מדינת חסות פלסטינית הנתונה בין גבול ביטחוני לאורך הירדן לגבול מדיני לאורך התוואי שסוכם בהסכם - תסריט 8. מדינת החסות שבתווך תנוהל על ידי כוחות בינלאומיים. תסריט 8 דומה לתסריט - 5 גבול כפול הנוצר בעקבות התנתקות ישראלית חד-צדדית במקרה שאין הסכם - אך שונה ממנו ברצף האירועים ובאופייה של הישות הפלסטינית שבין שתי מערכות הגבול. ייתכן גם שבהסכמת ישראל יתערבו מצרים וירדן ויספחו את רצועת עזה והגדה המערבית אליהן, בהתאמה, מהלך שיוביל לתסריט 9. בתסריט זה יהיו הגבולות העתידיים עם ירדן ועם מצרים. אם ייחתם הסכם ויתברר כבר-קיימא, ניתן יהיה להגיע למצב של גבולות מוסכמים ומוכרים - תסריט 10. מבירור עיוני זה של תווא י גבול אפשריים עולות מספר תובנות: 1 בין. 1 ישראל לרשות הפלסטינית ייתכנו מערכות שונות של גבולות: היעלמות הגבול, גבולות ביניים, גבול כפול וגבולות מוסכמים. 2 המשך. 2 הסטטוס קוו מוליך להיווצרותה של מדינה דו-לאומית או לסכסוך מתמשך ולאפשרות של התמוטטות הרשות הפלסטינית. 3 אין. 3 כל ודאות כי חתימה על הסכם תוביל לגבולות מוסכמים, יציבים ובטוחים. גם אם יתקיימו כל התנאים החיוניים להסכם, כלל לא בטוח כי ההסכם יהיה בר-קיימא. בתנאים מסוימים הוא עלול להתמוטט, ותיתכן חזרה למצבים שהתקיימו טרם החתימה עליו. חזרה זו תהיה בתנאים גרועים יותר, ולו רק מחמת התסכול והאכזבה מעצם הרעיון של הסדר ישראלי- פלסטיני והתחזקותם של קולות השוליים בשני הצדדים על חשבון המרכז המתון. פירושו של דבר כי רוב התסריטים עשויים להתממש בין שנחתם הסכם ובין שלא נחתם, זאת בשל הקושי להגיע להסכם או לקיים הסכם שכבר נחתם. לממצא זה יש חשיבות רבה במיוחד לנוכח התקוות הרווחות בקרב חלקים גדולים בציבור הישראלי, שלפיהן הסכם עשוי לפתור את הסכסוך ולהביא לסיומו ההיסטורי. 4 עץ. 4 התסריטים מראה עד כמה מורכבים הגורמים והתהליכים המעצבים את התסריטים השונים, ועד כמה גדולה אי-הוודאות בתחום. כך, למשל, מתברר כי אין די בחתימה על הסכם, שכן תיתכן הידרדרות שתגרור שיבה מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 11

12 למצבים קודמים תוך זמן קצר. נוסף על חתימת ההסכם צריך גם לייצבו, בין השאר באמצעות אספקת משאבים חיוניים שיבטיחו דיווידנדים כלכליים ופוליטיים לפלסטינים ויחלישו את הגורמים הרדיקלייים. עץ התסריטים גם מצביע על מספר משתנים קריטיים המעצבים את תוואי הגבול ואופיו: מדיניות ומשילות, אופי המשטר, דמוגרפיה, התערבות שחקנים שונים, גיאוגרפיה וריבונות. עם זאת ברור כי עץ התסריטים אינו ממצה את שדה הכוח ההיסטורי, שבו קיימים שחקנים שונים בעלי אינטרסים וערכים מגוונים, המושפעים מאיומים ומהזדמנויות. במילים אחרות, עץ התסריטים יכול לפקוח את עיני המתבונן באשר למגוון מתווי הגבול האפשריים, אך אינו יכול ללמד רבות על אודות מגוון השחקנים, התהליכים והגורמים העשויים לעצב מתווים אלה. בנקודה זו יכולה לסייע בידינו המתודולגיה של בניית תסריטים. מתודולוגיית התסריטים מטרת התסריטים היא בירור התהליכים המרכזיים המעצבים את תוואי הגבול ואופיו, הגורמים העומדים ביסודם והקשרים שביניהם. השאלות המרכזיות בפיתוח התסריטים הן: 1. מהו המנגנון המעצב את תוואי הגבול כיום? 2. אילו אי-ודאויות מאפיינות מנגנון זה? 3. כיצד שינויים במשתנים המתאפיינים באי-ודאות יכולים לשנות את אופי המנגנון ולהוליך למצבים עתידיים ולתסריטים חדשים? העיסוק בעבר ובהווה יכול לסייע לנו בחשיפת הגורמים והתהליכים האחראים למצב הנוכחי. בחינת אי-הוודאויות יכולה להוביל לחשיפת מנגנונים חדשים העשויים ליצור מתווי גבול שונים מהקיים. בדרך זו יכולים התסריטים לסייע בחשיבה על סוגי עתיד אחרים ובגיבוש חזון, ובכך לתרום לשיפור סביבת החשיבה של מקבלי החלטות. התסריטים על אודות מתווה הגבול בין ישראל לרשות הפלסטינית ואופיו פותחו בעשרה שלבים: 1 יצירת. 1 מפת חשיבה המתארת את המערכת המורכבת של השחקנים ושל האילוצים והכוחות הפועלים עליהם )ראו איור 2(. 2 בחינת. 2 ההשפעות ההדדיות בין המשתנים השונים המופיעים במפת החשיבה: שחקנים, אילוצים וכוחות הפועלים עליהם. 3 מיפוי. 3 הגורמים לפי מידת השפעתם )מידת האקטיביות( על גורמים אחרים ומידת היותם מושפעים )מידת הפסיביות( מהם )ראו איור 3(. 4 זיהוי. 4 הגורמים הקריטיים, קרי הכוחות המניעים את המערכת, תוך הבחנה 12 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

13 בין כוחות מניעים ודאיים, המופיעים בכל התסריטים, לכוחות מניעים בלתי- ודאיים, המפצלים בין התסריטים. הכוחות המניעים הם אלה המשפיעים והמושפעים ביותר במערכת )ראו לוח 1(. לצדם קיימים גורמים אקטיביים המשפיעים במידה רבה, אך מושפעים פחות באופן יחסי. הגורמים הפסיביים הם תוצאות, דהיינו בעיקר מושפעים אך אינם משפיעים. 5 יצירת. 5 תסריט בסיס, החושף את המנגנון העומד בשורש המצב הקיים )"המנגנון ההיסטורי", המכונה לעתים "עסקים כרגיל"(. תסריט זה חיוני לצורך חשיפת התהליכים הקיימים, הגורמים העומדים ביסודם והקשרים ביניהם. במהלכו גם ניתן לזהות גורמים בלתי-ודאיים היכולים להוציא את המערכת ממצבה הנוכחי ולהעבירה למצב אחר, כלומר לתסריט אחר. 6 זיהוי. 6 מנגנונים חלופיים לזה הנוכחי, המתארים מתווי גבול שונים, ובכלל זה מתווים רצויים או בלתי-רצויים. לצורך זיהוי מנגנונים אלה ניתן לעשות שימוש בכלים שונים: השערות, תיאוריות, בחינת השאלה "מה יקרה אם?", כניסה לנעלי ה"אחר" ופרשנות של התנהגותו לאור השערות ותיאוריות שונות. 7 פיתוח. 7 מפורט של התסריטים השונים. 8 הערכת. 8 ההסתברות למימוש התסריטים על ידי בדיקת התנאים החיוניים למימושם. 9 הפקת. 9 תובנות מהבדיקה הצגת מסקנות והמלצות. מפת החשיבה )איור 2( מראה כי בהתוויית הגבולות בין ישראל לרשות הפלסטינית מעורבים שחקנים וגורמים רבים. ניתן לסווג את השחקנים הראשיים במספר מעגלים. במעגל המרכזי מצויים מקבלי ההחלטות בצד הישראלי ובצד הפלסטיני, במעגל השני - מדינות שכנות בעלות אוריינטציה מתונה או רדיקלית, ובמעגל החיצוני מורגשת הנוכחות הבינלאומית. לצד שחקנים אלה פועלים שחקנים לא-מדינתיים: ארגוני טרור, למשל, מצד אחד, ומצד שני ארגונים בחברה האזרחית בישראל וברשות הפלסטינית, שחלקם תומך בתהליך קידום השלום וחלקם מתנגד לו. השחקנים השונים פועלים בתוך סביבה מורכבת המושפעת מתפיסות אידיאולוגיות וגיאופוליטיות, מהתפתחויות כלכליות, מתהליכים חברתיים ותרבותיים, מהמשפט הבינלאומי, מערכים ומתפיסות פסיכולוגיות ומשיקולים סביבתיים. ממפת החשיבה עולה כי לא ניתן לדון במתווה הגבול ואופיו במנותק מהשחקנים השונים ומהתהליכים הצפויים. המדינה היא שחקן חשוב אך לא בלעדי. בעבר מילאה המדינה תפקיד מרכזי, כפי שהוכיחו החתימה על הסכמי אוסלו וההחלטה על יציאה חד-צדדית מרצועת עזה. המצב כיום שונה. בישראל ניכרים פיצול וחולשה של המרכז הפוליטי, שביטוים העיקרי הוא שיתוק היכולת לקבל מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 13

14 החלטות בנושאים מדיניים מכריעים, בצד קיומם של גורמים הקוראים תיגר על סמכות המדינה; ברשות הפלסטינית הקרע בין פתח לחמאס אינו נראה כבר- איחוי בעתיד הקרוב. יתר על כן, ניתן לצפות כי ככל שתהיה המדינה חלשה יותר יגבר כוחם של הגורמים האחרים בעיצוב מפת הגבולות. כך, למשל, ניתן להניח כי קרעים פנימיים בתוך המדינה, יחסי קונפליקט בין מדינות באזור ותחרות בין מעצמות ילבו את המתיחות וירחיקו את הסיכוי להתוויית גבול מוסכם. לעומת זאת, מצב של הסכמה פנימית, התגבשות ציר אזורי מתון ותמיכה בין-מעצמתית המושתתת על שיתוף פעולה עשויים למתן את המתיחות ולהניע את הצדדים לקראת הסכם על גבולות קבע. איור 2: מפת חשיבה לגיטימציה בינלאומית טכנולוגיה והרתעה הערבים בישראל דמוגרפיה בדלנות והקצנה קידום הסדר מרחב אווירי לגיטימציה יהודית תפרוסת יישובים מרחב אלקטרו- מגנטי איומים והבטחת ביטחון שימוש במערכות תשתית דמוגרפיה גיאופוליטיקה ישראלית גישה למקורות ומשאבים ארגונים לא- פורמליים מעצמות: אינטרסים שימוש במערכות תחבורה סביבה מתנחלים: התנגדות לשינוי איכות סביבה מפות מנטליות פסיכולוגיה וסמלים ישראל: עוצמה פוליטית שמירה על מקומות קדושים תוואי הגבול ואופיו כלכלה סמלים הרשות הפלס : עוצמה פוליטית יחסים כלכליים משפט חמאס תלות כלכלית משביתי שלום משפט בינלאומי גיאופוליטיקה פלסטינית ריבונות ומשפט פוליטיקה אסלאמית קשר בין הגדה לרצועה שאיפות לאומיות לגיטימציה ערבית פוליטיקה אסלאמיסטית לאומיות פן-ערבית מדינות ערב: ציר מתון ירדן: אופי המשטר איראן וציר ואינטרסים רדיקלי: שיבוש תהליך השלום 14 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

15 בחינת ההשפעות ההדדיות בין הגורמים השונים נערכה על ידי ייחוס ערכים הנעים בין - 0 השפעה נמוכה ועד - 3 השפעה גבוהה. על יסוד בדיקה זו נבנתה מטריצת השפעות, שבה כל גורם קיבל בסופו של דבר שני ערכים. ערך אחד מסכם את סך השפעתו על הגורמים האחרים - מידת האקטיביות, וערך שני את סך היותו מושפע מגורמים אחרים - מידת הפסיביות. דיאגרמת הצירים )איור 3( מציגה את מידת ההשפעה )אקטיביות( של כל גורם ואת המידה שבה הוא מושפע מגורמים אחרים )פסיביות(. הדיאגרמה מחולקת לארבעה רבעונים באמצעות שני חציונים: חציון מידת האקטיביות וחציון מידת הפסיביות. הרבעון הימני העליון מכיל את המשתנים הקריטיים, שהם הכוחות המניעים את המערכת. משתנים אלה הם המשפיעים והמושפעים ביותר. הרבעון הימני התחתון מכיל את המשתנים האקטיביים. אלה הם כוחות משפיעים, אך מושפעים פחות באופן יחסי. הרבעון השמאלי העליון מכיל את המשתנים המושפעים במידה רבה מהמהשתנים האחרים, אך משפיעים פחות. אלה הם הגורמים הפסיביים, המהווים בעצם תוצאות של הגורמים האחרים. ברבעון השמאלי התחתון מצויים משתנים שמידת האקטיביות והפסיביות שלהם נמוכה, והם בעלי חשיבות פחותה בעיצוב הגבולות בהווה. איור 3: דיאגרמת הצירים קריטי דעת קהל בישראל ממשלת ישראל הרשות הפלסטינית תפרוסת יישובים יהודיים ממזרח לקו הירוק יחסים כלכליים לגיטימציה בינלאומית לישראל חמאס תלות כלכלית איומים וביטחון ציר מתון ערבי מעצמות ארגונים מפות ירדן לגיטימציה ערבית לא מנטליות ריבונות פורמליים תפרוסת ישובים יהודיים מתנחלים שאיפות משפט לאומיות בינלאומי שמירה איכות סביבה על מקומות פוליטיקה קשר בין הגדה לרצועה פלסטיניות קדושים אסלאמית איראן לגיטימציה יהודית גישה למקורות ולמשאבים פסיבי מרחב א.מ מרחב אווירי ציר ערכים פסיביים אקטיבי אדיש ציר ערכים אקטיביים מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 15

16 איור 3 מראה בבירור את ששת הגורמים הבולטים כמשפיעים ומושפעים ביותר, אלה המצויים ברבעון הימני העליון המאופיין כקריטי: ממשלת ישראל, הרשות הפלסטינית, חמאס, דעת הקהל בישראל, תפרוסת היישובים היהודיים ממזרח לקו הירוק ולגיטימציה בינלאומית לישראל. גורמים אלה גם מתאפיינים במידה גבוהה של אי-ודאות, והם המניעים את המערכת. יש הטוענים כי ההתיישבות מעבר לקו הירוק היא בלתי-הדירה, ולכן ודאית. אנו, בניגוד אליהם, איננו סבורים כך. במהלך פינוי ההתיישבות היהודית מרצועת עזה כבר הוכח כי ניתן לפנות יישובים. באשר לעמדות הפוליטיות של מקבלי החלטות, גם אלה מתאפיינות במידה גבוהה של אי-ודאות. בשנים שחלפו מאז חתימת הסכמי אוסלו ועד היום נקטה כל אחת מממשלות ישראל עמדות פוליטיות משלה בתהליך המדיני עם הפלסטינים, שלא תאמו את אלו של קודמותיה. תופעה זו, אם כי במידה פחותה בהרבה, ניתן לראות גם ברשות הפלסטינית. בתנועת החמאס, בניגוד לדעות הרווחות, יש זרמים שונים, וגם בה מובחנים שינויים עם הזמן. גם דעת הקהל נתונה לשינויים, והלגיטימציה הבינלאומית לישראל מתבררת ככזו המושפעת באורח בולט מהתפתחות הסכסוך עם הפלסטינים, והיא מצויה בתהליך של שחיקה מתמשכת מול עלייה הדרגתית בלגיטימציה של עמדות פלסטיניות. לצד הגורמים הקריטיים, שהם הכוחות המניעים את המערכת, קיימים כוחות נוספים, שבעיקר משפיעים ואשר מושפעים פחות. אלו הם הגורמים האקטיבייים שברבעון הימני התחתון, שיש להביא בחשבון את פעולתם. בין המשתנים המצויים בתחום זה כלולים איראן, המשפט הבינלאומי, פוליטיקה אסלאמית ועוד. לוח 1 מציג את רשימת הגורמים הקריטיים, שהם הכוחות המניעים את המערכת )הגורמים המשפיעים והמושפעים ביותר(, ואת הגורמים האקטיביים, שהם גורמים שבעיקר משפיעים אך מושפעים פחות. לוח 1: גורמים קריטיים ואקטיביים גורמים קריטיים: ממשלת ישראל הרשות הפלסטינית חמאס דעת קהל בישראל תפרוסת יישובים יהודיים ממזרח לקו הירוק לגיטימציה בינלאומית לישראל לגיטימציה ערבית* ציר ערבי מתון* איומים וביטחון ישראל* מעצמות* ריבונות ומשפט * גורמים אקטיביים: שאיפות לאומיות פלסטיניות משפט בינלאומי שמירה על מקומות קדושים מתנחלים פוליטיקה אסלאמית איראן *מידת פסיביות נמוכה ולכן נמצאים על הגבול בין הקריטי לאקטיבי 16 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

17 על בסיס הגורמים הקריטיים שאותרו ואי-הוודאות המאפיינת אותם ניתן לבנות את לוח התסריטים )לוח 2(. הגורמים הקריטיים מוצגים בלוח 2 ככוחות המניעים )עמודה ימנית(. אלו הם משתנים המתאפיינים באי-ודאות, והם יכולים להשתנות על פני מנעד רחב: ממצב הנתפס כחיובי למצב הנתפס כשלילי. תחומי השתנותם מוצגים בשלוש העמודות הבאות, ואילו הגורמים האקטיביים שאותרו הובאו בחשבון כגורמים משפיעים על הכוחות המניעים )עמודה שמאלית(. עיון בלוח 2 מגלה כי בשל אי- הוודאות האופפת את הגורמים המניעים ייתכנו צירופים שונים, שיוליכו למספר רב של תסריטים. צירופים אלה אינם פשטניים, כגון הכול חיובי, הכול שלילי או הכול באמצע. ייתכנו שילובים שונים בין מניעים המתאפיינים בהתנהגות חיובית לבין מניעים המתאפיינים בהתנהגות שלילית. לוח 2: לוח התסריטים: ארבעה תסריטים מבין רבים אפשריים )-( )-,+( )+( כוחות מניעים כוחות משפיעים ממשלת ישראל גבולות מוסכמים גבולות ביניים משילות גבוהה, יוזמת גבול כפול: מדיני ובטחוני משילות נמוכה, נגררת ללא גבולות משילות נמוכה, מקובעת איומים וביטחון, מעצמות, הערבים בישראל, שמירה על מקומות קדושים הרשות הפלסטינית משילות גבוהה, יוזמת משילות נמוכה, נגררת משילות נמוכה, מקובעת ציר ערבי מתון, שאיפות לאומיות פלסטיניות חמאס ממשל מתון ופרגמטי ממשל מפוצל ממשל קיצוני ומיליטנטי פוליטיקה אסלאמית, איראן דעת קהל בישראל תומכת בשינוי מצויה בדיסונאנס מקובעת בסטטוס-קוו מעצמות, מתנחלים, שמירה על מקומות קדושים תפרוסת יישובים יהודיים ממזרח לקו הירוק נתונה לשינוי נתונה לשינוי חלקי אינה נתונה לשינוי ריבונות ומשפט בינלאומי איומים וביטחון ישראל לגיטימציה בינלאומית לישראל גבוהה אמביוולנטית נמוכה ריבונות ומשפט בינלאומי מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 17

18 התסריטים בבניית התסריטים אין הכוונה למצות את מכלול התסריטים האפשריים, אלא להסב את תשומת הלב לתהליכים ולכוחות מניעים מגוונים היכולים ליצור מתווי גבול שונים בין ישראל לרשות הפלסטינית. לב התסריט הוא המנגנון, כלומר הכוחות המניעים והתהליכים המובילים למתווה גבול מסוים. בכל תסריט מופיעים אותם כוחות מניעים - ממשלות, דעת קהל, תפרוסת יישובים, לגיטימציה בינלאומית - אולם הכוחות המניעים הללו מתנהגים בכל תסריט בצורה אחרת. ההתנהגות השונה משקפת את אי-הוודאות האופפת את הכוחות המניעים. במילים אחרות, בתסריטים השונים מופיעות אותן קוביות, אך הן מורכבות בכל פעם באופן שונה )מתנהגות אחרת, מתחברות זו לזו בדרך שונה( ולפיכך יוצרות מתווה גבול שונה. ארבעת התסריטים שבהמשך מוצגים תוך התייחסות למתווה הגבול ולתהליכים שהובילו אליו. תסריטים אלה מציגים שתי אפשרויות קצה )"אין גבול" ו"גבולות מוסכמים"( ושתי אפשרויות ביניים )"גבולות ביניים" ו"גבול כפול"(, המופיעות בעץ התסריטים )ראו איור 1(. בתחילה מוצגת תמצית התסריט תוך התמקדות בגורמים ובמנגנונים היוצרים אותו. בהמשך מוצג תסריט מפורט יותר, הכולל גם התייחסות לדגם הגיאוגרפי-פוליטי שנוצר בתסריט. בנספחים מוצגים תסריטים מלאים ומפורטים ובהם התייחסות לתהליכים ולדגמים המאפיינים את התסריט. לקוראים המעוניינים לבחון בפירוט את אופן התפתחותו של התסריט מוצע להשלים את הקריאה בעיון בנספח המתייחס לאותו תסריט. 1 תסריט. 1 ללא גבולות המופיע בשתי צורות שונות: 1.1. תסריט ללא גבולות: בדרך למדינה דו-לאומית 1.2. תסריט ללא גבולות: באין פתרון 2 תסריט. 2 גבולות ביניים: מדינה פלסטינית בגבולות ביניים 3 תסריט. 3 גבול כפול: יציאה ישראלית חד-צדדית או פלסטין כמדינת חסות 4 תסריט. 4 גבולות בינלאומיים מוסכמים: שתי מדינות לשני עמים 18 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

19 תסריט ללא גבולות: בדרך למדינה דו-לאומית תמצית המנגנון המניע תסריט זה שאוב מתוך התפתחותם ההיסטורית של היחסים בין ישראל לרשות הפלסטינית. התפתחות זו מאופיינת בקיפאון ובדשדוש במקום. יש לה מעגל פנימי, שבו השחקנים העיקריים הם שני הצדדים, ומעגל חיצוני, שבו שחקנים רבים נוספים. שני המעגלים, הפנימי והחיצוני, קשורים ביניהם: 1 ההתפתחות. 1 במעגל הפנימי מתאפיינת בקיפאון מדיני, בשל אי-רצונן של הממשלות לקחת סיכונים, שפה כפולה במישור הדיפלומטי ודיסוננס קוגניטיבי בדעת הקהל: הציבור תומך בשתי מדינות אך אינו מאמין בכנותו של הצד האחר. 2 ההתפתחות. 2 במעגל החיצוני מתאפיינת בקיפאון אזורי בשל התחדשות המאבק בין ארצות הברית לרוסיה, תוך התמקדות במזרח התיכון. במאבק זה נוצרות בריתות בהובלת שתי המעצמות. האינטרס של רוסיה, איראן וסוריה הוא במזרח תיכון מסוכסך, המאפשר להן לבסס את השפעתן. מטעם זה ניתן סיוע רב למשביתי שלום, הפועלים כשלוחה של איראן )חיזבאללה( או בתמיכה איראנית וסורית )חמאס, הג יהאד האסלאמי וארגונים פלסטיניים קטנים יותר(. האינטרס של ארצות הברית הוא ליצור מזרח תיכון של,Pax Americana המשקף את השפעתה הדומיננטית באזור. לצורך כך היא מסתייעת בציר הערבי המתון, בישראל וברשות הפלסטינית. במאבק המתפתח מפגינה ארצות הברית רצון בולט להימנע מהגעה לסף עימות אלים, וגישה זו בולטת מול קואליציית משביתי השלום המרכזיים בציר הרדיקלי באזור. 3 שתי. 3 ההתפתחויות, הפנימית והחיצונית, מזינות זו את זו. התוצאה הגיאופוליטית היא קיפאון דינמי. התנהגותם של הכוחות ואופן פעולתם אינם משתנים, ועם זאת הכול משתנה. הגבול הולך ומיטשטש. יהודים וערבים חולקים את אותו מרחב, מתיישבים, עובדים וצורכים שירותים ומוצרים בתחומי המרחב מבלי להתחשב בגבולות. התוצאה היא היווצרות מרחב דו-לאומי דה- פקטו, היעלמות הדרגתית של הגבול מהתודעה ומהפוליטיקה וגלישה אטית לעבר מדינה דו-לאומית. זהו תהליך שקט של הסתגלות להיעדר גבולות ואף לטשטושם במובן הגיאוגרפי והחברתי. מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 19

20 בתסריט זה חל מעבר הדרגתי ממדינת-לאום יהודית למדינה הנתונה בתהליך שינוי, לעבר תוהו ובוהו אזרחי ושלטוני במקרה הגרוע, ודו-לאומיות דה-פקטו במקרה הטוב. המעבר עשוי להתחולל בשלבים. בשלב הראשון נוצר מרחב דו-לאומי תוך תהליך של הסתגלות הדדית, ובשלב השני יכולה להיווצר מדינה דו-לאומית המבוססת על כפייה ישראלית ואשר שוללת את זכויות הפלסטינים. עקרונותיה של מדינה דו-לאומית כזו אינם עולים בקנה אחד עם העקרונות שהנחו את מדינת ישראל בעת הקמתה. זהו גם מצב עתיר חיכוכים, שלטון המיעוט היהודי על הרוב, אפליה על רקע אתנו-פוליטי והתפרצותם של עימותים נשנים בין שני הצדדים. אפשרות אחרת היא הגעה להסכמה בין שני הצדדים בדבר קיומה של מדינה דו-לאומית. מדינה מעין זו עשויה להיות מורכבת משתי אוטונומיות הקשורות במבנה פדרטיבי )כפי שהציע המיעוט במסגרת הוועדה המיוחדת לפלשתינה מטעם האו"ם בשנת 1947(. במקרה זה עלול המרכיב היהודי במדינה להצטמצם ומאזן הכוחות בין הצדדים עתיד להשתנות. רוב דמוגרפי יביא את הפלסטינים לתבוע את מימוש זכותם כרוב מבלי לחלוק את השלטון עם היהודים, את ביטול חוק השבות וקידוש זכות השיבה במקומו ואת קידומה של חקיקה שתשנה את זהותה ויעדיה של המדינה. המדינה הדו-לאומית יכולה אפוא להיות יהודית אך לא דמוקרטית או דמוקרטית אך לא יהודית. זהו תהליך העלול להימשך עשרות שנים, והוא מכיל בתוכו מנגנון לחיסולו. משעה שייווצר רוב ערבי בשטח חסר הגבולות, תרד מאוד האטרקטיביות של האפשרות הדו-לאומית בעיני שני הצדדים. הערבים לא ירצו להקריב את זכותם לריבונות אתנו-פוליטית משלהם כאשר מאזן הכוח נוטה לצדם. ישראל בוודאי לא תהיה מוכנה להקריב את ריבונותה האתנו-פוליטית ואת זהותה כמדינה יהודית. התוצאה תהיה מצב של ס פיות רווי חיכוכים, חוסר הכרעה ופגיעה מתמשכת בעקרונות שהנחו את הקמתה של מדינת ישראל. בתסריט זה שתי הממשלות אינן מסוגלות להגיע להכרעה מדינית, מכיוון שאת שתיהן מניעה מדיניות של שנאת הפסד. מדיניות זו מתבטאת בנכונות לשאת ולתת על מנת לקצור פירות דיפלומטיים בטווח הקצר, למתן לחצים ולהרגיע את המצב. אולם אין כל נכונות לסיים את המשא ומתן תוך כדי לקיחת סיכונים, שכן לאלה מיוחס משקל גדול יותר מזה המיוחס לסיכויים שבחתימת הסכם. התוצאה היא דשדוש במקום וקיפאון במגעים. דעת הקהל בישראל וברשות הפלסטינית מתאפיינת בדיסוננס קוגניטיבי. מצד אחד, הרוב תומך בפתרון של גבולות מוסכמים שבמסגרתו שתי מדינות החיות זו לצד זו בשלום. מצד שני, הרוב בשני העמים אינו מאמין בכנותו של הצד האחר ומפקפק ביכולתו להגיע להסכם. התוצאה היא היעדר לחץ ממשי מצד הציבור על הממשלות להתקדם במשא ומתן. בתוך כל אחד משני הצדדים קיימים גורמים משביתי שלום המתנגדים להתקדמות לקראת הסדר קבע, ויכולת השלטון להתמודד 20 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

21 עמם נמוכה. הניגודיות הפוליטית והחברתית הפנימית מועצמת על ידי היחסים בין המדינות באזור. המתח האזורי בין המדינות הנמנות עם המחנה המתון לבין אלה הנמנות עם המחנה הרדיקלי יוצר אווירה של חוסר ביטחון, וזו מחזקת גורמים המדגישים את הבלתי-נמנעו ת של המשך המאבק. המעצמות, ובראשן ארצות הברית, רוסיה והאיחוד האירופי, תורמות להעצמת הניגודיות בשל התחדשות המאבק האזורי, דיפלומטיה של שפה כפולה או חוסר יכולת לאכוף הסדר על הצדדים. מצד אחד הן מדגישות את הצורך בפתרון, ומצד שני תומכות בבעלי ברית המבטיחים את האינטרסים האסטרטגיים והכלכליים שלהן באזור ופועלים למניעת הסדר. התוצאה היא מגוון של תהליכים ברמה המקומית, האזורית והעולמית, המתאפיינים בניגודיות, בנטרול ובטרפוד של כל ניסיון לשינוי הסטטוס קוו. התמשכות הסטטוס קוו מוליכה בהדרגה לעמעום הגבול בין ישראל לבין הרשות הפלסטינית שבשטחי הגדה המערבית. צורכי הפרנסה וההזדקקות לשירותים שונים גורמת לפלסטינים רבים לעבור את הגבול לצד הישראלי. התיאום בין מנגנוני הביטחון, שיפור רמת החיים וההקפדה על החוק בשטחי הרשות הופכים את המגע בין תושבי הגדה המערבית לבין תושבי ישראל לעניין נוח שאינו כרוך בסיכון. השינוי הגדול נרשם בירושלים. האוכלוסייה הפלסטינית עוברת בהדרגה מאזורי מזרח העיר לאזורים סמוכים במערב העיר. בתחילת התהליך היה המעבר לשכונות קרובות כמו פסגת זאב, נווה יעקב והגבעה הצרפתית; בהמשך מתרחש מעבר גם לאזורים בתוך העיר המרכזית, כאשר משפחות פלסטיניות מבוססות רוכשות דירות בבקעה, בטלביה ובקטמון. ההתערות במקום המגורים מלווה בהתערות כלכלית ולאחריה אף בהתערות פוליטית. רשימה פלסטינית משתתפת בבחירות לעירייה ותופסת עמדת כוח בהנהגה העירונית. לצד הקונפליקט הלאומי מתפתח קונפליקט משנה, החוצה גבולות לאומיים, בין גורמים דתיים קיצוניים בשני הצדדים לבין מחנה חילוני מתון בשני הצדדים, השואף לשמור על אורח חיים מודרני. התוצאה היא התחברות חוצת גבולות בין בעלי השקפה ליברלית ומודרנית, התחברות התורמת לעמעום משמעותו של הגבול הלאומי. )לתיאור מפורט של תסריט זה ראו נספחים, תסריט 1.1.( מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 21

22 תסריט ללא גבולות: באין פתרון תמצית המנגנון המניע תסריט זה מופעל על ידי כישלון הניסיונות לזמן את שני הצדדים לשולחן המשא ומתן ולהגיע להסכם. אם ייכשל הניסיון הנוכחי של ארצות הברית להביא להסכם, הוא עשוי להיות מופעל כבר בקרוב. הסיבות לכישלון דומות לאלה המפעילות את התסריט הקודם, בדרך למדינה דו-לאומית. 1 במעגל. 1 הפנימי, שתי הממשלות חוששות לקחת סיכונים. השפה הדיפלומטית ממשיכה להיות כפולה - מדברים על הסכם, ובפועל שני הצדדים פועלים בכיוון הפוך. הציבור פוסח על שתי הסעיפים: רוצה שלום ואינו מאמין באפשרות כינונו. 2 במעגל. 2 החיצוני, מדינות רדיקליות ושלוחיהן באזור פועלים לטרפוד התהליך באמצעות פעולות טרור. מצד שני, ארגונים בתוך ישראל המתנגדים להסכם פועלים לסיכולו בכל דרך אפשרית. 3 מה. 3 שמייחד תסריט זה מקודמו הוא התסכול המתעצם בקרב הציבור הפלסטיני לנוכח חוסר יכולתה של הקהילה הבינלאומית, בראשותה של ארצות הברית, לקדם הסכם. התסכול עלול להזין גורמים קיצוניים ולהביא לנפילת המשטר הקיים ולעליית גורמים רדיקליים לשלטון. 4 ההידרדרות. 4 ברמה המקומית עלולה לגלוש לרמה האזורית, בעיקר בשל הכישלון המופגן על ידי האמריקנים בזירה הישראלית-פלסטינית ובזירה האזורית הרחבה יותר. התוצאה עלולה להיות עימות מתמשך ונטול הכרעה בסוגיית הגבול. ישראל תידרש לעבור באופן תדיר לשטחי הרשות מטעמי ביטחון, על מנת לסכל פעילויות טרור. במאמץ למתן את העימות ולייצב את הזירה האזורית יופעל על ישראל לחץ לרסן את פעילותה ולהסכים להצבת כוחות בינלאומיים בשטחי הרשות. הרשות הפלסטינית תסכים להצבתם של כוחות אלה, והדבר יגביל את כושר הפעולה של ישראל ועלול לשמש מטרייה לארגונים קיצוניים שינצלו את המצב להעצמת כוחם. אפשרות אחרת היא כי הכוח הבינלאומי יפעל ביעילות וישמש כמטרייה להתפתחות ממשל פלסטיני יעיל ולהתגבשות הישות הפלסטינית לכלל מדינה. 22 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

23 בתסריט זה גורם הכישלון במשא ומתן בין ישראל לרשות הפלסטינית לנפילתה של אחת משתי הממשלות או לנפילת שתיהן. נפילה של הממשלה הפלסטינית עלולה להיות דרמטית יותר ולסמן את תחילת התפוררותה של הרשות הפלסטינית כמוסד מדיני. חמאס ירכב על גל הכישלון הזה, יטען כי התפתחויות אלה מוכיחות את צדקת דרכו וכוחו יתחזק. לחלל שייווצר בעקבות נפילת הרשות הפלסטינית ייכנסו כוחות רדיקליים-קיצוניים שיפעלו ברמה המקומית, האזורית ואף הבינלאומית. כוחות אלה יזכו לתמיכה גלויה מצד איראן וסוריה ולתמיכה סמויה מצד רוסיה. מבחינה ביטחונית - ישראל תיחשף לפעולות טרור ולאיומים מתגברים מצד גורמים עוינים באזור. על מנת להתמודד עם אתגרים אלה היא תיאלץ לשלם מחיר כבד בדמות גיוס מילואים והחזקתם במשימות ביטחון לאורך תקופה ארוכה. מבחינה כלכלית - התפתחויות אלה יכבידו באופן ניכר על כלכלת המדינה, יפגעו ברמת החיים והתעסוקה, יזיקו לסחר הבינלאומי של ישראל ויאיימו על המוניטין הבינלאומי של משק הכספים וההשקעות של ישראל. בזירה הפוליטית - ישראל תעבור משברים פוליטיים וכלכליים קשים. האופוזיציה תבקר את הממשלה על מחדליה המתמשכים, הלכידות הפנימית תתערער, ובקרב הציבור יתפתח משבר אמון בהנהגה. הביקורת על מדיניות הממשלה בישראל תתעצם לנוכח ההתפתחויות הצפויות בזירה החיצונית ותביא להחמרת הסחף בלגיטימציה של מדינת ישראל ולא רק של מדיניותה. ארצות הברית תמשיך לנהל את התהליך כדי לשמור על מעמדה באזור, אולם מתחת לפני השטח תופנה אצבע מאשימה כלפי ישראל על שלא השכילה לגלות נדיבות כלפי הפלסטינים והתחשבות בצרכיה האסטרטגיים של ארצות הברית באזור. הביקורת האמריקנית תעודד מדינות במערב להגביר את ביקורתן כלפי ישראל, ומעמדה של ישראל בזירה הבינלאומית ייחלש. על רקע זה עשויות להתחדד התביעות של ארצות הברית והקהילה הבינלאומית מישראל, והן יכולות לבוא לידי ביטוי בלחצים בנושאים קונקרטיים )ללא נסיגה במחויבות האסטרטגית(, בתביעה לוויתורים טריטוריאליים ואף בפעילות להצבת כוחות בינלאומיים. אם אכן יוצבו כוחות בינלאומיים בשטחי הרשות, תאבד ישראל את חופש הפעולה ואת יכולתה להגיב לפעולות טרור נגדה הבאות משטח הגדה המערבית. תחת החסות של מטרייה בינלאומית יוכלו ארגונים רדיקליים להעצים את כוחם, לאגור כלי נשק ולהכין את עצמם לשלב הבא של העימות. )לתיאור מפורט של תסריט זה ראו נספחים, תסריט 1.2.( התפתחות שונה בתסריט זה יכולה לנבוע מפעולה יעילה של הכוח הבינלאומי. בעקבות הצבת כוחות בינלאומיים עשוי להיווצר גבול, גם אם לא מוסכם. בתוך הגבול יכולה להתפתח ישות מדינית אוטונומית, ובעזרת הקהילייה הבינלאומית אפילו עצמאית. ישות זו תזכה להכרה רחבה. הכרה זו לא רק תגביל את יכולת הפעולה של ישראל נגדה, אלא תאלץ אותה לקבל את הסטטוס קוו החדש, בפועל או באורח רשמי. מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 23

24 תסריט גבולות ביניים: מדינה פלסטינית בגבולות ביניים תמצית המנגנון המניע תסריט זה הוא גישה פוליטית מפוכחת החותרת לשיפור המצב הקיים מבלי להתעלם מהקשיים והחסמים שבדרך. גישה מפוכחת זו באה לידי ביטוי הן במעגל הפנימי של היחסים בין ישראל לרשות והן במעגל החיצוני של עמדת ארצות הברית כלפי הסכסוך. 1 במעגל. 1 הפנימי, המנהיגות בשני הצדדים מגיעה להכרה כי בתנאים הקיימים לא ניתן להתקדם להסדר קבע וכי המשך הסטטוס קוו פוגע בשני הצדדים. ישראל והרשות הפלסטינית מכירות שתיהן בכך שבתנאים הנוכחיים ההסדר האפשרי והרצוי הוא הסדר ביניים חלקי. מצב זה עדיף על פני כניסה למצב ממושך של אין פתרון. הציבור בשני הצדדים מגלה אף הוא מידה גבוהה של פיכחון, המתרחק מאידיאלים של שלום עכשיו או שלמות הארץ. תמיכה ציבורית זו מאפשרת למנהיגות לקדם הסדרי ביניים. 2 במעגל. 2 החיצוני, ארצות הברית מפגינה יצירתיות ומחשבה מקורית תוך גילוי הבנה כי בשלב הנוכחי יש צורך במציאתה של נקודת איזון בין מצב של חוסר פתרון לבין מצב אוטופי, שאינו בר-השגה, של הסכם בטווח המיידי. ארצות הברית מכירה בכך ששני הצדדים אינם בשלים להסדר קבע, שלא ניתן לאכוף עליהם פתרון מבחוץ ושללא התקדמות עשוי הסכסוך להידרדר ולהשפיע על מעמדה באזור. 3 קיים. 3 תיאום בין החשיבה במעגל הפנימי לבין זו שבמעגל החיצוני. חשיבה מתואמת זו עיקרה הצורך בהסדר ביניים שבמהלכו יגברו התיאום ושיתוף הפעולה, תעוצב דעת קהל תומכת וימותנו התנגדויות, כל זאת לצורך התקדמות מהסדר ביניים להסדר קבע. התוצאה היא הסכמה על גבולות ביניים המקנים למדינה הפלסטינית רציפות טריטוריאלית ויכולת של פיתוח וצמיחה כלכלית. גבולות ביניים אלה אינם מונעים מהחולמים על גבולות אחרים להמשיך ולטפח את החלום. אולם עיקר תרומתם הוא לייצוב מערכת היחסים ולשינוי מסגרת החשיבה בשני הצדדים כצעד חיוני בדרך מהסכם ביניים להסכם קבע. 24 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

25 בתסריט זה מוקמת מדינה פלסטינית בגבולות זמניים עם מעמד מדיני מלא וריבונות מלאה בחלקים שבשליטתה, ללא פתרון לבעיית הגבולות ולבעיית ירושלים. שני הצדדים יגיעו להסכמה בדבר קץ הלחימה, גבולות ביניים והסדרים חיוניים בתחום הביטחוני ובתחום האזרחי. זוהי תולדה של הכרת הממשלות משני הצדדים בחוסר האפשרות להגיע להסכם קבע. כמה גורמים מונעים התקדמות לקראת הסדר קבע: )1( הקושי של שתי הממשלות להגיע להסכמות בנושאים קריטיים כמו מתווה הגבולות הסופי, סוגיית ירושלים, הסדרי הביטחון ובעיית הפליטים; )2( המשך הפיצול בין הגדה המערבית לרצועת עזה, בשל חוסר יכולתם של פתח וחמאס להגיע לפיוס ביניהם; )3( התנגדות ציבורית להסכמות בנושאים רגישים כמו ירושלים וסוגיית הפליטים; )4( הקושי של ישראל לפנות את המתנחלים, הנתמכים על ידי מפלגות רבות עוצמה השותפות לקואליציית השלטון. בתנאים אלה נחוצה התקדמות בדמות הסדר ביניים שייתן תקווה לשני הצדדים, יאפשר גמישות במגעים, ינטרל ביקורת מבלי לבטל חלומותיהם של המתנגדים להסכם וייצור בסיס להתקדמות לשלב הבא של הסדר קבע תוך השפעה על דעת הקהל. בנסיבות אלו מכירים שני הצדדים בצורך להגיע להסכמות כלשהן שיתרמו להתקדמות לעבר הסדר קבע. הסכמות כאלה נועדו לקדם הידברות פנימית והסכמה לאומית בתוך כל אחד מהצדדים, לאפשר דו-קיום בין שני הצדדים, להוריד את מפלס האלימות ולשפר את מצב הפלסטינים מבחינה כלכלית ומוסדית. מדינות מתונות באזור כמו גם המעצמות מבינות כי בתנאים הקיימים זה המיטב שניתן להשיג, וכי אין טעם בהתקדמות לקראת הסדר קבע כל עוד לא יושבו חילוקי הדעות מבית ברשות הפלסטינית ולא ניתן להתגבר על הפערים הגדולים שבין עמדותיהם של שני הצדדים. קיימת גם הבנה כי התעקשות על שילוב חמאס במשא ומתן תביא לדחייה נוספת בהשגת הסכם, ודחייה זו תביא להידרדרות המצב. ההסדר של מדינה פלסטינית בגבולות ביניים ישדרג את מעמדה של הרשות על ידי הפיכתה למדינה עצמאית. תהליך זה יחזק את מעמדו של פתח מול חמאס, אך לא יאפשר לרשות הפלסטינית להשיג את שאיפתה לגבולות החופפים את קווי ה- 4 ביוני היתרון הגדול של התפתחות זו מונח בעצם יצירתה של מדינה פלסטינית ריבונית שתוכל לשאת ולתת עם ישראל על הגבולות העתידיים. הסדר הביניים יחייב את הפלסטינים לקיים ולאכוף את קץ הלחימה ויקנה לישראל הסדרי ביטחון לתקופה לא קצרה. שני הצדדים יוכלו להציג לציבור שלהם הישגים בדמות שקט משני עברי הגבול והסדרי קיום החיוניים לחיים תקינים ולהתפתחות כלכלית. הוא יאפשר לדעת הקהל בשני הצדדים להתרגל לתהליך של חיים בשלום, שהוא חיוני ליצירת חשיבה התומכת בהסכם קבע. )לתיאור מפורט של תסריט זה ראו נספחים, תסריט 2.( מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 25

26 תסריט גבול כפול: יציאה ישראלית חד-צדדית או פלסטין כמדינת חסות תמצית את התסריט הזה מניע מנגנון משולש: 1 אסימטריה. 1 פוליטית: בישראל קיימת ממשלה חזקה המעונינת להתקדם להסכם. הרשות הפלסטינית מפגינה חולשה בקבלת החלטות. בשל איומים וביקורת מבפנים היא מסרבת להתקדם להסכם, מעלה תביעות שישראל אינה יכולה לקבל ואף חוזרת בה מהתחייבויות שכבר קיבלה על עצמה. ישראל, המו נעת משיקולים ביטחוניים ודמוגרפיים, מבקשת גבולות שיבטיחו הומוגניות דמוגרפית ועומק אסטרטגי. בנסיבות אלה ישראל מסרבת להעניק לרשות הפלסטינית זכות וטו על אופייה הלאומי של המדינה. בניגוד לתפיסתה עד כה, שלפיה אם אין הסכם היא נשארת בשטחים, ישראל מוכנה לצאת משטחים תוך הבטחת העומק האסטרטגי הדרוש להגנתה. דעת הקהל בישראל תומכת במדיניות הממשלה, בעיקר בשל תחושת התעצמותו של האיום הדמוגרפי מחד גיסא והצורך להתמקד ביצירת קואליציות אזורית ובינלאומית לצורך התייצבות מול איום הגרעין האיראני מאידך גיסא. תמיכה זו מאפשרת לממשלה לפנות יישובים קטנים שמחוץ לגושי ההתיישבות הגדולים. 2 מדינות. 2 רדיקליות באזור ושליחיהן פועלים לטרפודו של כל הסכם שהוא, לרבות הסכם ביניים בין ישראל לבין הרשות הפלסטינית. פעילותם מחלישה את הרשות הפלסטינית, המקבלת את החלטותיה בעיקר בתגובה לאיומים של הגורמים הללו. 3 המעצמות,. 3 שהיו יכולות לפעול לשיבוש פעילותם של הגורמים הרדיקליים ולקידום הסדר ביניים, נותרות פסיביות בשל חוסר עניין בסכסוך. ארצות הברית מגלה חולשה רבה בהתמודדות עם הציר הרדיקלי ואינה מפגינה כל יצירתיות בהעלאת פתרונות חדשים. בתנאים המתפתחים היא תומכת ביוזמה הישראלית של התכנסות בגבולות מדיניים תוך שמירה על גבולות ביטחון. יוזמה זו מוכרת לארצות הברית היטב מפעילותה הרחק מגבולותיה בעיראק, באפגניסטן ובפקיסטן. התוצאה היא יוזמה ישראלית חד-צדדית, המוליכה ליצירת מערכת כפולה של גבולות: גבול ביטחון לאורך הירדן ולאורך הבקעה וגבול מדיני לאורך גדר ההפרדה. בתווך, בין שני הגבולות, מצויה טריטוריה פלסטינית רצופה, שההתנחלויות הקטנות פונו ממנה. הפינוי משקף מאמץ להגיע להומוגניות דמוגרפית בתוך ישראל ולצמצם למינימום את המעורבות בשטחי הרשות 26 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

27 הפלסטינית. שטחי הרשות יכולים לעבור תהפוכות גדולות, החל מגלישה לאנרכיה, דרך ייצוב המצב על ידי הממשל הפלסטיני ועד למעורבות בינלאומית לצורך פיתוח הרשות הפלסטינית וביסוסה. בתסריט זה יש למדינת ישראל מערכת כפולה של גבולות: גבול ביטחוני על הירדן ולאורכה של רצועה בעלת רוחב משתנה לאורך בקעת הירדן, וגבול מדיני החופף את תוואי גדר ההפרדה. בתווך מצויה טריטוריה פלסטינית, העשויה להיות מדינה בהקמה או מדינת חסות במנדט בינלאומי. בתסריט זה הממשלה הישראלית חזקה ומסוגלת להגיע להסכם, ואילו הממשלה הפלסטינית חלשה, מגלה סרבנות ומעלה תביעות שישראל אינה יכולה להסכים להן. נוסף על כך, המערכת הפלסטינית מפוצלת, וחמאס בעזה קורא תיגר על הרשות הפלסטינית בגדה המערבית. ישראל, בתיאום עם ארצות הברית, מציעה יציאה מהגדה המערבית, למעט מגושי ההתיישבות הגדולים )שתמורתם היא מוכנה לבצע חילופי שטחים(. נכונותה של ישראל לבצע שינויים אלה והתעקשותם של הפלסטינים מזכות את ישראל ביתרונות לא מבוטלים בדעת הקהל הבינלאומית. ההחלטה לצאת משטחי הגדה המערבית מבוססת על שיקולים ביטחוניים, דמוגרפיים ופוליטיים. מבחינה דמוגרפית, המשך ההישארות בשטחי הגדה עלול לדרדר את ישראל למצב של מדינה דו-לאומית, ובכך יאבד צביונה כמדינה בעלת רוב יהודי המושתתת על אדנים דמוקרטיים. שיקול זה זוכה לתמיכה רבה בציבוריות הישראלית. מבחינה ביטחונית, כל עוד אין הסכם וקיים איום על ישראל מצד גורמים ממזרחה לה, אין מקום לוויתור על עומק אסטרטגי. גישה זו של מתווה גבול כפול מובנת לארצות הברית ובתנאים הנוכחיים אין היא מתנגדת לה. ההתפתחויות הגיאופוליטיות בזירה העולמית מחזקות את ההבנה לפעילות ישראל. העולם המערבי, המוצא את עצמו מאוים יותר ויותר על ידי ארגוני טרור, נאלץ לפעול הרחק מגבולותיו המדיניים על מנת ליצור גבולות ביטחון. הסוגיה המרכזית היא כיצד לנהל מדינות כושלות העלולות להוות חממה לארגוני טרור. האפשרות של הפיכת המדינה הפלסטינית למדינה כושלת מחזקת את התמיכה בפעילות ישראל ליצירת גבול כפול. על בסיס תמיכה זו מבחוץ ומבפנים יכולה ממשלת ישראל להתגבר על התנגדות המתנחלים ולפנות את היישובים שמחוץ לגושי ההתיישבות הגדולים. התסריט של מערכת גבולות כפולה יכול להיווצר גם בעקבות חתימה על הסכם קבע על ידי שתי ממשלות חזקות השואפות לסיים את הסכסוך, ואשר לאחריה מתברר כי המנהיגות הפלסטינית אינה מסוגלת לכונן מדינה בת-קיימא, זאת בשל סיבות פוליטיות פנימיות, חתרנות חיצונית או היעדר דיווידנדים כלכליים מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 27

28 לאוכלוסייה הפלסטינית מהסכם השלום שנחתם. בהיעדר שיפור במצב הכלכלי עולה כוחם של גורמים קיצוניים הפועלים כדי למוטט את ההסכם. גורמים אלה נתמכים על ידי מדינות רדיקליות מבחוץ. הם מגיעים לשלטון ופותחים במעשי איבה נגד ישראל. בעקבות זאת ישראל כובשת מחדש את הגדה המערבית ומוכנה לפנותה בתמורה לחסות בינלאומית או חסות מצרית וירדנית על הטריטוריה הפלסטינית. ישראל תובעת את פירוז הטריטוריה הפלסטינית ואת השליטה הביטחונית לאורך בקעת הירדן. בהסכמה עם המעצמות יוצאת ישראל מהגדה המערבית ומתכנסת לגבולות מדיניים תוך הישארות כוחותיה בגבולות ביטחון. )לתיאור מפורט של תסריט זה ראו נספחים, תסריט 3.( תסריט גבולות בינלאומיים מוסכמים: שתי מדינות לשני עמים תמצית המנגנון המפעיל תסריט זה מושתת על עליית מנהיגות חזקה ונחושה בשני הצדדים, המסוגלת להעלות פתרונות יצירתיים לבעיות סבוכות תוך שהיא נהנית מתמיכה בינלאומית. 1 בשני. 1 הצדדים עולה מנהיגות חזקה ונחושה הסוחפת את הציבור להסכם קבע תוך פתרון סוגיות הליבה והסכמה על הגבולות בין שתי המדינות. 2 מנהיגות. 2 זו מעצבת פרדיגמה חדשה: שתי מדינות לשני העמים, ובכל מדינה מתגורר מיעוט שווה זכויות של העם האחר. 3 המנהיגות. 3 בשני הצדדים מצליחה להתגבר על הקשיים הפנימיים. ברשות הפלסטינית היא מביאה להתפייסות בין פתח לחמאס. בישראל היא יוצרת קואליציה חדשה, שכוחה גובר על זה של המתנגדים להסכם. 4 הצלחת. 4 המנהיגות בשני הצדדים להתגבר על פיצולים פנימיים ועל הפערים המפרידים בין ישראל לפלסטין זוכה להערכה ולתמיכה מצד מדינות באזור ומצד המעצמות. אלו מבטיחות את המשאבים הדרושים לייצוב ההסכם הן בתחום החומרי והן בתחום הגיאופוליטי נטרול מדינות רדיקליות ומשביתי שלום. הסכם השלום שנחתם הוא בר-קיימא. הוא נושא דיווידנדים כלכליים ופוליטיים המבטיחים את יציבות הגבולות. בייצוב ההסכם נוטלות חלק המדינות הערביות המתונות וכן המעצמות, שראו בדאגה את עלייתם של כוחות רדיקליים באזור. חתימת ההסכם וקיומה של מדינה פלסטינית בת-קיימא משמשים קרש קפיצה לשלום אזורי תוך הסתייעות ביוזמת הליגה הערבית. 28 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות

29 בתסריט זה גבולה המערבי של המדינה הפלסטינית עם ישראל הוא תוואי הגדר, תוך חילופי שטחים ביחס של 1:1, בהסתמך על מכתב הנשיא האמריקני ג'ורג' ו' בוש מאפריל תוואי הגדר הוא גם הבסיס לגבול ברצועת עזה. לאורך גבולה של המדינה הפלסטינית עם ירדן קיימת רצועת ביטחון בשליטה זמנית של צה"ל. בתום פרק זמן מוסכם )בין חמש לשבע שנים( מוצב ברצועת הביטחון כוח בינלאומי. המדינה הפלסטינית מפורזת ונאסר עליה לבוא בברית צבאית כלשהי שלא בהסכמת ישראל. ירושלים היא בירת שתי המדינות. זוהי עיר שמסביבה חומה ולא עיר שבתוכה חומה. העיר מחולקת פוליטית לפי מתווה קלינטון, אך מבחינה פיזית, כלכלית וחברתית היא עיר מאוחדת. העיר העתיקה והאגן הקדוש מנוהלים על ידי גוף מנהל משותף. גושי ההתנחלויות הגדולים מסופחים לישראל בהסתמך על מכתבי קלינטון ובוש. היישובים הקטנים שממזרח לגדר פונו תוך פיצוי תושביהם. היישובים הגדולים שממזרח לגדר, אשר מרבית יושביהם - שני שלישים - העדיפו להישאר במקומם כתושבי קבע של המדינה הפלסטינית, נשארו על כנם. בסוגיית הפליטים הושגה הסכמה עקרונית כי אין שיבה לישראל. עם זאת הביעה ישראל נכונות לקלוט מספר סמלי של פלסטינים בישראל משיקולים הומניטריים. רצועת עזה היא חלק אינטגרלי של המדינה הפלסטינית, וקיים מעבר פתוח )גשר יבשתי( בין הרצועה לגדה המערבית. גשר זה הוא בריבונות ישראל. )לתיאור מפורט של תסריט זה ראו נספחים, תסריט 4.( מרכז שאשא למחקרים אסטרטגיים 29

30 הגבולות האפשריים על פי התסריטים במסגרת המשפט הבינלאומי התסריטים מציגים מספר מתווי גבול השונים זה מזה. נשאלת השאלה מהו מעמדם של ההסדרים השונים. מה קובע המשפט הבינלאומי באשר להסדרים שונים אפשריים מסוג אלה שהועלו כאן? בירור סוגיה זו מצריך התייחסות לעמדה המשותפת של שני הצדדים, לעמדותיה של ישראל ולעמדות הפלסטיניות, כמפורט להלן. עמדה משותפת לצדדים מאז 1993 יש הסכמה בין ישראל לבין הצד הפלסטיני כי על אף אי-הבהירות באשר למעמדם של אש"ף ושל הרשות הפלסטינית במשפט הבינלאומי, יהיה כל הסדר שהושג או יושג בין הצדדים בעל מעמד של הסכם בינלאומי. כללי ניסוחם של הסכמים בינלאומיים, כיבודם ופרשנותם חלים אפוא על הסדרים בין ישראל לבין הצד הפלסטיני. עמדות ישראל מדינות, לרבות גופים בעלי אישיות משפטית בינלאומית כדוגמת אש"ף, רשאיות להגיע להסכם ביניהן כרצונן כל עוד אין פגיעה בצד שלישי. מאחר שמעולם לא היה גבול בינלאומי מוכר בין ישראל לבין מדינה פלסטינית, הרי שקביעת גבול עתידי תלויה רק בתוצאותיו של משא ומתן בין הצדדים. מדינה יכולה לקבל על עצמה מגבלות ביטחוניות ואחרות כל עוד היא עושה זאת בהסכם שהושג מרצון, גם אם ההסכם נעשה בגלל אילוצים מדיניים או כלכליים. להחלטות העצרת הכללית של האו"ם אין כל מעמד משפטי. העמדות הפלסטיניות כל הסכם חייב להיות מבוסס על "לגיטימיות בינלאומית", דהיינו הסכם אינו יכול להיות מנוגד לכללי המשפט הבינלאומי. עם זאת ניתן להגיע להסדרים בנוגע לדרכי יישומם של כללים אלו. אין תוקף להסכם שנכפה על צד כלשהו. כללי המשפט הבינלאומי מחייבים זכות להגדרה העצמית וזכות שיבה לפליטים הפלסטיניים. קו שביתת הנשק 1949 )הקו הירוק( קיבל במשך השנים מעמד של גבול קבע, ועל כן יש לכבדו ככזה. לחלק מהחלטות העצרת הכללית של האו"ם, לרבות לסעיף 11 בהחלטה 194 )העוסקת, בין השאר, בסוגיית השיבה של הפליטים הפלסטינים(, יש מעמד של כלל משפטי מחייב. 30 הגבולות העתידיים בין ישראל לרשות הפלסטינית: עקרונות, תסריטים והמלצות